CUMHURİYET ÖNCESİ ANAYASAL ÇALIŞMALARIN VERGİSEL BOYUTU

GİRİŞ

Anayasa kavramı terim olarak Türk Dil Kurumu’na göre bir devletin yönetim biçimini belirten, yasama, yürütme, yargılama güçlerinin nasıl kullanılacağını gösteren, yurttaşların kamu haklarını bildiren temel yasadır. Hukuksal olarak anayasa; Mevcut kanunların hazırlanmasına ilişkin süreçlerden daha farklı süreçlerle hazırlanan, değiştirilmesi kendi içerisinde özel usullere tabi olan, özel denetim mekanizmaları vasıtasıyla (yargı denetimi, Parlamento denetimi vb.) kontrol sürecine tabi olan, normlar hiyerarşisinde diğer tüm kanunların, yasama işlemlerinin ve idari düzenlemelerin üzerinde yer alan bir yapıya sahiptir. Dünya toplumları açısından anayasal süreçler farklılık arz etmektedir. Türkiye Cumhuriyeti açısından anayasa tarihi değerlendirildiğinde cumhuriyet öncesi ve sonrası olarak bu süreci iki bölüm halinde düşünmek gerekmektedir. İktidarın veya devletin yetkilerinin halka karşı kısıtlayan bir yönüyle devlet ve halk arasında denetim vazifesi gören anayasalar ve anayasa benzeri belgeler vergisel konularla içe içe geçmiş bir konuma sahiptir. Yazımızın konusunu ise cumhuriyet öncesi anayasal hareketlerinin vergisel ve mali yönden değerlendirilmesi oluşturmaktadır.

DEĞERLENDİRME

Tük Anayasa tarihini süreç olarak 1808 tarihli Sened-i İttifak’la başlatabiliriz. Etki alanı az olan (Ayanlar-devlet arasındaki ilişkiyi düzenleyen bir belgedir) bu belge genel kabul görmüş düşünceye göre 1215 tarihli Magna Carta Libertatum vari anayasa benzeri belge niteliğindedir. Daha sonra tanzimat döneminin başlangıcı olan 1839 tarihli Tanzimat Fermanı ilk anayasaya (Kanuni Esas-i) giden süreç de önemli bir mihenk taşını oluşturmaktadır. Nihayet 1876 tarihli Kanuni Esas-i Osmanlı Devletinin modern anlamda bilinen ilk anayasası olarak değerlendirilmektedir. Bu kapsamda Cumhuriyet öncesi anayasa çalışmalarının vergisel ve mali yönden değerlendirilmesini de üç dönem halin de araştırmamız yerinde olacaktır.

Senedi İttifak (1808)

Cumhuriyet öncesi döneme ilişkin ilk anayasal belge olarak nitelendirebileceğimiz belge Sened-i İttifak (1808)’ dır. Senedi ittifakın hazırlandığı dönemin padişahı 2. Mahmut olup sadrazamı ise Alemdar Mustafa Paşa’dır. Senedi ittifak bir “giriş”, yedi “şart” ve bir “zeyl”den oluşmaktadır. Hazırlanış gayesi ise Merkezi otorite ve merkezi otorite karşısında gittikçe güçlenen ayanlar arasında bir denge mekanizması kurmaktır. Padişah ilk defa yetkilerini hanedan dışında Anadolu coğrafyasında gittikçe güçlenen ayanlarla paylaşmıştır. Ayanlar ise bu yazılı belgeye dayanan kazanımlarının karşılığında padişahın bazı yetkilerini koşulsuz kabul ettiklerini beyan etmişlerdir. Bu kapsam da Sened-i İttifak isminden de anlaşılacağı üzere iki taraf açısından da (padişah/sadrazam- ayanalar) karşılıklı menfaat ilişkisine dayanmaktadır. Senedi İttifak da yer alan vergisel ve mali hükümler özetle aşağıdaki gibidir.

  • Devlet gelirleri toplanıp, koruma altına alınacaktır.
  • Vergilerin normal bir düzeyde olmasına dikkat edilecek, Reaya korunacaktır.
  • Vergi miktarları ayanlar ile hükümet arasında yapılacak görüşmelere göre belirlenecektir.

Sened-i İttifak’ın vergisel boyutunu iki şekilde değerlendirmek gerekmektedir. Bunlardan ilki Sened-i İttifak’a giden tarihsel süreçde ayanların merkezi otorite karşısında güçlenmesinde mali konuların etkili olmasıdır. Anlaşma öncesi dönemde ayanlar merkezi otorite karşısında elde ettiği güç sayesinde böylesine önemli bir anlaşmanın tarafı olacak seviyeye gelmiştir. Birçok sosyo-kültürel sebep ayanların bu güçlü seviyeye ulaşmasına sebep olmuştur. Nitekim ayanların güçlü olduğu bu dönemde siyasi, askeri, idari, mali yönden ciddi görevleri bulunmaktaydı. Yazımızın konusunu mali kısım ilgilendirdiği için mali konular dışındaki sebepler üzerinde durulmayacaktır. Bilindiği üzere Osmanlı Devleti’ nin klasik dönem mali sistemi iltizam usulü üzerine kuruluydu. İltizam, Osmanlı devletinde vergilerin bir bölümünün belli bir bedel karşılığında devlet tarafından kişilere devredilmesi bunun karşılığında peşin olarak o kişiden devletin ücret alınmasıdır. Bir başka açıklama ile devlet bir bölgenin toprağının vergi toplama işini ihaleye çıkarmaktadır. Burada amaç en fazla vergi toplarım diyen kişiye ihaleyi vermektir. Kazanan kişi ise genellikle 3 yıllık ödemesini peşin yaparak vergi toplama yetkisine sahip olurdu. İhaleyi kazanan mültezim vergi toplamak için adamları ile beraber bölgeye gider ve belirlenen tutarda ki vergileri toplardı. Klasik iltizam sisteminden XVII. yüzyılın sonlarından XIX. yüzyılın ortalarına kadar iltizamda denenmeye girişilen yeni bir sisteme geçiş olmuştur. Bu yeni sistemin adı malikâne sistemidir. Sistemin esas farklılığı mültezimlere vergi toplama işinin ‘kaydi hayat şarti’ ile verilmesiydi. Dolayısıyla bu yetkiyi almış olan mültezim ölünceye kadar bu yetkiyi kullanabiliyordu. Mültezimler genel olarak ayanlardan oluşuyordu. Ancak özellikle kaydi hayat şartının ortaya çıktığı dönemde ayanların vergi toplama ihalelerine ilgisini daha çok artmıştır. Bu şekilde zaten bulundukları bölgede güçlü durumda olan ayanlar daha da güçlenmişlerdir. Dönemlerinin güçlü ayan ailelerinden olup malikâne sistemine göre vergi toplayan bazı aileler şu şekildedir. Kayseri bölgesi- zennecizadeler, Karaman ve civarı-Gaffarizade seyıd osman, Amasya bölgesi Canikli ali paşa.1

Senedi ittifak’ın vergisel boyutunu anlaşmanın maddeleri yönündende değerlendirmek yerinde olacaktır. Anlaşma maddelerinden görüldüğü üzere vergi miktarlarının makul seviyede tutularak halkın korunması gerektiği ve vergi oranlarının belirlenmesinde hükümet ve ayanların ortak fikirlerinin etkili olması gerektiği gibi hususlar bulunmaktadır. Dönemin koşullarında ayanlar tarafından vergi toplama faaliyeti yerine getirilirken ciddi sorunlarla karşılaşılmaktaydı. Ayanlar devletin istediği vergileri toplarken halktan ayaniye adı altında ayanlık ücreti benzeri paralar toplamak da aynı zamanda tevzi defterlerine kendileri adına vergi eklemekteydiler. Böylece deftere fazladan yazılan parayı sonradan kendilerine ayırmaktaydılar. Bahsedilen suiistimal ile ilgili şöyle bir örnek verilebilir.

Ankara kadısı İstanbul’a gönderdiği ilamında, Ankara kazası eklerinden Ayaş, Yabanabab, Şorba, Cubukabad, Murtazabaad kazalarının salyane defterlerine “hilaf-ı emri-i şerif” birçok vergilerin eklendiğini, bir senede birkac defa vergi toplandığım, halka zulüm yapıldığını yazmıştı. Bunun incelenmesi Anadolu’da ki defterlerin düzenine bakmaya memur olan şerif Mehmet’e verildi. Bunun sonunda da Ayaş defteri incelenerek, ayanların zulümleri ortaya çıkarılmış, ayanın üzerindeki paranın alınması işi, 1794 Şubatı başlarında Çapar-zade Süleyman’a bırakılmıştı. Capar-zade’nin tayin edeceği adamların tayinat ve diğer masrafları bu zamana kadar defter göndermede itaatsizlik gösteren kaza ayanlarından alınacaktı, Ayanın üzerinde fazla olarak görünen para sahiplerine iade edilecekti. 2

Yukarıda ki örnekde ayanların vergi miktarlarında kendilerine göre değişiklik yaptığını, toplanması gereken dönemlerin dışında vergi toplandığını açık şekilde göstermektedir. Aynı zamanda bazı ayanların defterleri göndermede itaatsizlik gösterdiği de ayrıca belirtilmektedir. Halkın bu durumdan rahatsız olması ve şikâyetlerin artması Sened-i İttifak metnine yansımış olacak ki vergi miktarlarının halka zarar verecek boyuta gelmemesi hususu anlaşma metninde yer almıştır.

Sonuç olarak Osmanlı-Türk anayasa tarihinin kabul edilen ilk anayasal belgesi (anayasa benzeri belge ) olan senedi ittifakın vergisel boyutu yukarıda detaylıca anlattığımız üzere iki şekilde değerlendirilmelidir. Bunlardan ilki anlaşmanın taraflarından olan ayanların güçlenmesinde önemli faktörlerden birinin vergi toplama yetkisini elinde bulundurmaları, ikinci ise ayanların bu şekilde vergi toplama faaliyetini yerine getirirken halka maddi anlamda önem zorluklar çıkarmalarına bağlı olarak vergi miktarlarını ilgilendiren hususların doğrudan anlaşma metnine girmiş olmasıdır.

Tanzimat fermanı (1839)

Kanuni Esasi’ye ilerleyen süreçte Osmanlı Devleti’nde Tanzimat Fermanı önemli bir aşamayı oluşturmaktadır. Dönemin padişahı Abdülmecit Efendi Dışişleri Bakanı Mustafa Reşit Paşa’ya düzenlettiği ve yine kendisi tarafından Gülhane Parkında okunması sebebiyle tarih de ki yerini Gülhane Hattı Hümayun-u olarak alan, ferman Sened-i İttifak’a göre çok daha geniş kapsamlı olup toplumun geniş kesimlerini ilgilendiren hususları bünyesinde barındırmaktadır. Anayasa benzeri bir belge niteliğinde olan fermanda bahsedilen konular iç içe girmiş ve dağınık olarak bahsedilmiştir. Çok geniş kapsamlı maddeleri bünyesinde barındıran fermanda vergisel veya mali açıdan üzerinde durulması gereken en önemli konu mali güce göre ödeme ilkesinin ilk defa tarihsel bir metinde yer bulmuş olmasıdır. Tanzimat fermanının vergisel ilişkileri düzenleyen bölümünde ki hükümler şu şekildedir;

Vergi mevzuna gelince; Bir devlet ülkesini korumak için askere ve gerekli öbür masraflara muhtaçtır. Bu, para ile olur. Para, tebaadan toplanacak vergiler ile oluştuğundan bunun en iyi şekilde toplanması gerekir. Evvelce gelir sanılmış olan “yed’i vahit” belasından ülkemiz hamdolsun, kurtulmuşsa da yıkıcı bir usul olup hiçbir zaman faydalı netice doğurmamış olan iltizam usulü hala sürüyor. Bu, ülkenin siyasi işlerini ve mali konularını bir adamın keyfine, hatta cebir ve zulmüne teslim etmek demektir. Bu adam iyi bir insan değilse hep kendi çıkarına bakar, bütün davranışlarında kötülüğe, zulme yönelir. Bu sebeple, ülkemiz insanlarının her biri için, malına ve gelirine göre bir verginin saptanması ve kimseden bundan fazla bir şey alınmaması gerekir. Yüce devletimizin karada ve denizdeki askeri masrafları ile öbür masrafları kanunlarla belirlenip sınırlandırılmalı ve uygulama ona göre yapılmalıdır.

Tanzimat fermanında yukarıda yer aldığı şekliyle bulunan paragrafda mali açıdan dört önemli husus vurgulanmıştır. Bunlar; Devlet aygıtının toplumun ihtiyaçlarını karşılaması için halktan toplanan vergilere ihtiyaç duyduğu, daha önce uygulanan yed-i vahitin toplum açısından yarar sağlamadığı, halen sürmek de olan iltizam sisteminin gerek mali açıdan gerekse toplumsal açıdan ciddi sorunları ortaya çıkardığı ve mali güce göre ödeme ilkesinin önemliliğinin belirtilmesidir. Bu hususların ayrı ayrı değerlendirilmesi yerinde olacaktır.

Genel kabul görmüş iki ana vergilendirme teorisi bulunmaktadır. Bunlar iktidar ve istifade teorileridir. İktidar teorisine göre vergi ile faydalanma arasında herhangi bir bağ bulunmamaktadır. Kişiler kamu harcamalarına katılım noktasında herhangi bir karşılık beklemeden ve istifade de bulunmadan katılmak zorundadırlar. İstifade teorisine göre ise devlet ile vatandaş arasında karşılıklı bir istifade ya da yararlanma söz konusudur. Buna göre devlet vatandaşın can ve mal güvenliğini sağlamakta, bunun karşılığında ise vatandaş ise devlete vergi ödemektedir. Böylece vergi ile devletin temel görevi olan can ve mal güvenliğini sağlama arasında orantı kurmaktadır. Her iki teoride devlet aygıtının olduğu bir yerde kamusal harcamaların temel gelir kalemini vergilerin oluşturduğunu kabul etmektedir. Nitekim teorik olarak tanımlanmış bu durum dünya üzerinde kabul görmüş ilk anayasalarda da bu şekilde dile getirilmiştir. Örneğin dünya üzerinde bilinen ilk anayasalardan olan Fransa anayasasının (1791) temelini oluşturan 1789 tarihli Fransız İnsan ve Yurttaş Hakları Bildirisi’nin 13. Maddesin’de ‘Kamu gücünün devamını sağlamak ve idarenin masraflarını karşılamak için herkesin bir vergi vermesi kaçınılmazdır. Vergi tüm yurttaşlar arasından olanakları oranında eşit olarak dağıtılır.’ İfadesi yer almaktadır. Osmanlı-Türk anayasal tarihi açısından verginin gerek teorik gerekse pratik anlamda genel kabul görmüş bu tanımı ilk defa Tanzimat Fermanı ile yazılı hale gelmiş ve daha sonra Kanuni Esas-i ve diğer cumhuriyet anayasalarında değişerek de olsa varlığının korumuştur.

Tanzimat Fermanı’nda aynı zamanda yed-i vahit kavramı üzerinde durulmuştur. Yed-i vahit vergisel bir anlamdan çok uluslararası ekonomik ilişkilerle ilgili bir kavramdır. Bu kavram bir malın sadece devlet tarafından alınıp devlet tarafından satılması esasına dayanan tekel sistemi için kullanılır. Osmanlı Devleti’nde zorunlu tüketim maddeleri tarladan pazara kadar devlet denetiminde bulunurdu. Bu sistem özellikle yiyecek maddeleri için daha çok büyük şehirlerde uygulanırdı. Temel tüketim maddelerinin ihracına izin verilmezdi. Yed-i Vahid uygulaması 1838 Balta Limanı Antlaşması’yla ortadan kaldırılmıştır.

Fermanda aynı zamanda iltizam sisteminin yarattığı sıkıntılar açıkça dile getirilmiştir. İltizam sistemi ile ilgili süregelen sorunlar fermanda yer alması teşhis edilmiş bir sorunun teşhirini ifade ediyordu. Daha önce Sened-i ittifak bölümünde bu hususun üzerinde durulmuştur. O yüzden burada sorunun üzerinde durulmaktan çok fermanın iltizam sisteminin yerine getirdiği yeniliklerden bahsetmek yerinde olacaktır. Osmanlı devletinde Tanzimat dönemiyle birlikte mali merkeziyetçilik fikri üzerinde durulmuş ve mültezim ve ayanların yetkisinde olan vergi toplama görevi merkezden atanan vali yetkilerine sahip muassıl, iki katip, hakim, müftü, asker zabiti ile şehrin ileri gelenlerinden 4 kişi olmak üzere toplam on kişiden oluşan muassıl meclislerine verilmiştir. Muassıl meclisleri belli zamanlarda toplanarak başta vergisel konular olmak üzere kent ile ile ilgili birçok konuyu konuşurdu ve karara bağlardı. Muhassıllar ellerine verilen talimatı her gittikleri yerde o yörenin ileri gelenleri önünde okuyup, anlamını açıklıyordu. Daha sonra gittikleri yerlerde kurulan Muhassıllık Meclisleri ile beraber; o bölgenin durumuna göre vergisini tespit, tevzi ve peşin tahsilini yapıyor, yapılacak masraflar (maaşlar ve ödemeler gibi) çıkarıldıktan sonra, kalanı hazineye gönderiyorlardı. İşte muhassılların görevlerini yerine getirmelerinde onlara yardımcı olan Muhassıllık Meclisleri, ülkemiz tarihinde yerel yönetimlerin başlangıcı olarak sayılabilecek kurulların ilk örneklerini teşkil etmeleri bakımından önemlidirler.3 Alıntıdan da görüleceği üzere Muassıllık meclisleri vergisel işlemlerin idaresine yönelik kurulmuş olsa da Türk siyasi tarihi açısından ilk yerel yönetim idarelerinin kuruluşunu oluşturur. Mali ve vergisel konuların doğrudan veya dolaylı olarak Türk siyasi tarihine bu yönde ilerleme kaydetmesi dikkate değer bir durumdur.

Fermanın vergisel boyutu ele alınırken son olarak evrensel bir vergileme ilkesi olan ödeme gücüne göre vergileme ilkesi ilk olarak burada yer almıştır. Fermanda yer alan bu husus daha sonraki tüm Osmanlı -Türk anayasal çalışmalarında değişik biçimlerde ifade edilerek varlığını korumuştur.

Kanuni esas-i (1876)

Maddi anlamada Osmanlı devletinin ilk anayasası olarak değerlendirilmektedir. Kanuni esasi dönemin padişahı 2. Abdülhamit tarafından atanan Cemiyet-i Mahsusa” isimli bir kurul tarafından hazırlanmıştır. Metin batılı örneklerine benzer şekilde devletin temel ilkeleri, temel hak ve özgürlükler ve devletin temel organları gibi bölümleri ihtiva etmektedir. Vergisel açıdan söz konusu anayasa da temel haklar ve hürriyetler bölümün de iki husus bulunmaktadır. Kanuni esasinin 20. Maddesin de herkesin kudreti nispetin de vergilerin tarh olunacağı ( mali güce ödeme ilkesi), 25. Maddesin de ise bir kanuna müstenit olmadıkça vergi ve rüsumat namı ile ve nam-ı aherle hiç kimseden bir akçe alınamayacağı (verginin kanuniliği ilkesi) yer almaktadır. Mali gücü ödeme ilkesi daha önce Tanzimat fermanında da yer alan bir husus olduğu için mali açıdan 1876 anayasasının getirdiği en büyük yenilik verginin kanuniliğine ilişkin madde hükmüdür. Nitekim daha sonra yürürlüğe girecek cumhuriyet anayasalarında da ilgili husus mevcudiyetini korumuştur.

Verginin kanuniliği ilkesi yazılı metin olarak ilk defa 1215 yılındaki Magna Carta Libertatum’da yazılı olarak ortaya konmuştur. Metin de bu husus ‘ Kanunlar dışında hiçbir vergi, yüksek rütbeli kilise adamları ile baronlardan meydana gelen bir kurula danışılmadan, haciz yoluyla veya zor kullanılarak toplanılamaz’ şeklin de ifade edilmiştir. Verginin kanuniliği ilkesi evrensel insan hakları sözleşmelerine göre sırasıyla İngiltere de kralın yetkilerini sınırlayan 1689 tarihli Haklar Beyannamesi (Bill Of rigts) , Fransız devrimi sonrası çıkarılan 1789 tarihli Fransız İnsan Ve Yurttaş Hakları Beyannamesi, 1776 tarihli Amerikan Bağımsızlık Bildirgesi ve 1787 tarihli Amerika Birleşik Devletleri anayasasın da vurgulanmıştır. Verginin kanuniliği ilkesi bu anlamda 1876’ya kadar Osmanlıda anayasal süreç içerisinde ortaya çıkan metinlerde bulunmayışı düz mantıkla geç kalınmış bir yasal düzenleme olarak görülebilir. Ancak kanuni esasi öncesi anayasa benzeri belgeler diye adlandırdığımız metinler tam anlamıyla bir anayasa olarak düşünülemez. Gerek şekli gerek se maddi açıdan bir anayasanın tüm özelliklerini içinde barındıran Osmanlı Devletinin ilk anayasası Kanuni Esasi’dir. Kronolojik olarak Osmanlı devletinde ilk anayasanın ortaya çıkışı gecikmiş bir hareket olabilir. Nitekim dünyada bilinen ilk anayasa 1787 Amerika Birleşik Devletleri Anayasasıdır. İkinci Anayasa 1791 Fransız Anayasasıdır. Onları sırasıyla şu anayasalar izlemektedir: 1809 İsveç Anayasası, 1812 İspanyol Anayasası, 1814 Norveç Anayasası, 1831 Bel-çika Anayasası, 1848 İsviçre Anayasası, 1848 İtalyan Anayasası (statuto Al-bertino), 1848-1850 Prusya Anayasası, 1849 Danimarka Anayasası, 1849 Lük-semburg Anayasası, 1864 Yunan Anayasası, 1866 Romanya Anayasası, 1876 Osmanlı Anayasası, 1887 Hollanda Anayasası ve 1889 Japon Anayasası4 izleyen anayasalardır. Bununda kendi içerisinde coğrafi,siyasi,konjonktürel ve sosyolojik sebepleri olabilir. Ancak kabul edilmelidir ki ilk anayasa da verginin kanuniliği ilkesine değinilmiş önceki süreçte de birçok metinde vergisel ve mali konularda birçok düzenleme yapılmıştır.

SONUÇ

Çalışmamız da Osmanlı dönemin de hazırlanan anayasa benzeri metinler (Senedi ittifak, Tanzimat Fermanı) ve ilk anayasa olarak hazırlanmış Kanuni Esasi’nin vergisel ve mali yönden değerlendirilmiştir. Özetle Senedi İttifak, ayanlar ve merkezi otorite arasında ilişkileri düzenlerken vergisel düzenlemelere yön vermiştir, Tanzimat Fermanı evrensel bir vergileme ilkesi olarak mali güce göre ödeme ilkesine ilk defa yasal olarak düzenlemiştir. Son olarak Kanun-i Esaside ise yine bir başka vergileme ilkesi olan vergilerin kanuniliği ilkesini vurgulanmıştır.

1  Yücel Özkaya- Osmanlı İmparatorluğun da Ayanlık

2  Yücel Özkaya- Osmanlı İmparatorluğun da Ayanlık

3 İlber ORTAYLI- Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareler

4  Kemal GÖZLER- Anayasa Hukukuna Giriş

NOT: Bu makalede yer alan görüşler yazarların kişisel görüşleri olup Hazine Ve Maliye Bakanlığı’nın resmi görüşleri değildir.

UYARI: Yayınlanan köşe yazısı veya haberin tüm hakları yazara ve www.verginame.com sitesine aittir.  ” www.verginame.com ” internet sitesi kaynak gösterilmeden alıntı yapılamaz.

 

 

 

CEVAP VER

Please enter your comment!
Please enter your name here